Restrições à livre iniciativa precisam ser adequadas e proporcionais
Em maio de 2026, o Supremo Tribunal Federal considerou inconstitucional previsão legal que obrigava seguradoras, entidades abertas de previdência complementar, sociedades de capitalização e resseguradores locais a adquirir percentuais mínimos de créditos de carbono para a formação de suas reservas técnicas[1].
A discussão está associada às inovações da Lei 15.042/2024, que instituiu o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE) e criou o crédito de carbono como ativo transacionável que pode ser comercializado no mercado de financeiro e de capitais.
A questão é que o art. 56 da lei – seja na redação original, seja após a Lei 15.076/2024 – impôs às seguradoras, entidades abertas de previdência complementar, sociedades de capitalização e resseguradores locais a aquisição de créditos de carbono para formação de reservas técnicas e provisões com percentuais mínimos (1% e, depois, 0,5%). Vale ressaltar que tais exigências foram previstas sem vacatio legis, com incidência imediata a partir do exercício de 2024.
Assim, por mais que o objetivo da norma fosse incentivar o financiamento sustentável e a capitalização do mercado de créditos de carbono, inclusive para o fim de atender aos compromissos climáticos assumidos pelo Brasil em tratados internacionais, a questão era saber se a solução encontrada era realmente compatível com a Constituição.
Para o STF, a resposta é negativa, pois tal comando legal violaria os seguintes princípios constitucionais:
- princípios da isonomia e do poluidor-pagador, “pois o critério de diferenciação – ser sociedade seguradora, entidade aberta de previdência complementar, sociedade de capitalização e ressegurador local – não está diretamente vinculado ao propósito da norma, na medida em que tais entidades não são as maiores contribuintes para emissão de gases de efeito estufa. Ou seja, o ônus da política ambiental não recai verdadeiramente sobre quem mais emite gases de efeito estufa”;
- princípio da livre iniciativa, pois, por mais que esta deva ser interpretada em conjunto ao princípio de defesa do meio ambiente sustentável e a proteção à saúde, o que legitima a imposição de restrições ou obrigações ao exercício de atividade econômica, “o legislador ordinário tem limites para suprimir espaços essenciais da iniciativa privada, a exemplo da forma como os agentes econômicos investirão seus recursos”;
- princípio da livre concorrência, pois o estabelecimento de percentual de aplicação de reservas técnicas e provisões em créditos de carbono, sem espaço para qualquer análise pelas entidades sobre a adequação quanto à natureza de suas obrigações e quanto às suas respectivas políticas de investimentos, implica, além da violação ao princípio da livre iniciativa, o comprometimento da própria livre concorrência;
- princípios da proporcionalidade e razoabilidade, diante da “ausência de conexão entre o fim pretendido (redução de emissões de gases de efeito estufa) e o meio escolhido (compra de créditos de carbono por não emissores)”. Além disso, entendeu o STF que a impossibilidade de avaliação, pelas entidades afetadas, da necessidade do investimento agravaria a medida, com grandes impactos sobre o setor securitário, “pois suas reservas técnicas são maiores que os eventuais ganhos ambientais em virtude da baixa/nenhuma participação dos sujeitos atingidos no dano ambiental que se pretende combater”, o que implicaria “risco inclusive à segurança do negócio”, a exigir maior cautela na imposição estatal de alocação de recursos privados.
- princípio da confiança, uma vez que “o estabelecimento de percentual de aplicação de reservas técnicas e provisões em créditos de carbono rompe a confiança guardada em relação aos atos do Poder Público, especialmente em razão de as obrigações impostas pelo art. 56 da Lei 15.042/2024 estarem circunscritas a um cenário presente de incerteza, o que é agravado pela ausência de regras de transição ou de implementação gradual dos encargos previstos”.
Como se pode observar, tal julgamento não destoa de inúmeras decisões do STF no sentido de que a livre iniciativa, longe de ser absoluta, deve ser interpretada em conformidade aos demais princípios constitucionais da ordem econômica. Por essa razão, é justificável que a lei possa prever constrições, restrições ou mesmo obrigações positivas à livre iniciativa. Porém, isso só pode acontecer dentro de uma ótica de adequação e razoabilidade, sempre atenta às peculiaridades e aos riscos de cada empreendimento.
Foi precisamente esse o fio de condutor da conclusão em favor da inconstitucionalidade da aquisição compulsória de créditos de carbono. Argumento crucial foi o de que a imposição representava um grande ônus para agentes que não eram os responsáveis pelos problemas da poluição.
Com efeito, como ficou claro pelo parecer da PGR, “a escolha das entidades que devem suportar o ônus do financiamento da medida de estímulo ao mercado de carbono se deu, basicamente, porque essas instituições operadoras do Sistema Financeiro dispõem de uma vasta reserva financeira, caracterizada pela liquidez e que está sujeita a regulação pelo Poder Público”.
Logo, haveria violação ao princípio da isonomia, uma vez que o discrímen escolhido não seria adequado. Também restaria violado o princípio do poluidor-pagador, pois não há correlação lógica entre a atividade econômica das entidades que devem suportar a obrigação e a emissão de poluentes.
O voto do ministro Flávio Dino ressaltou a anterior ADI 7596, de relatoria do ministro Nunes Marques, oportunidade em que o Plenário assentou que não há afronta ao princípio da isonomia se o critério de diferenciação for objetivo e diretamente vinculado ao propósito da norma e que o princípio do poluidor-pagador é adequadamente aplicado quando o ônus da política ambiental recai verdadeiramente sobre os poluidores.
O tribunal ainda foi sensível ao fato de que, de acordo com os elementos técnicos da Superintendência de Seguros Privados (Susep), a subsistência do sistema exige que os ativos garantidores das obrigações assumidas pelas entidades operadoras sejam rentáveis e dotados de liquidez. Logo, a aquisição compulsória de créditos de carbono pode gerar distorções entre oferta e demanda.
Vale ainda mencionar o fundamento do parecer da PGR, citado pelo voto do Ministro Flávio Dino, no sentido de que “quanto mais expressiva for a interferência sobre a liberdade de iniciativa, tanto mais sensível haverá de ser a evidência da sua imperiosidade”. Por essa razão, “do fato de essas entidades disporem de recursos consideráveis para serem investidos não se pode deduzir que se possa, só por isso, obrigá-las a alocá-los em um determinado mercado, independentemente de as finalidades deste ostentarem elevado sentido social”.
Como se pode observar, trata-se de mais uma importante decisão do STF que nos auxilia a compreender os contornos da proteção à livre iniciativa, em conformidade aos demais princípios constitucionais. A mensagem do tribunal é que, mesmo diante de propósitos legítimos, haverá violação à livre iniciativa sempre que a restrição for inadequada ou desproporcional ou se mostrar incompatível com outros princípios, como é o caso do princípio do poluidor-pagador.
Consequentemente, a compreensível necessidade de se criar incentivos para o mercado de créditos de carbono deve ser enfrentada pelo Estado com as devidas cautelas, não estando o legislador autorizado a adotar soluções restritivas para a livre iniciativa pelo critério da facilidade, desconsiderando as repercussões para as empresas envolvidas e para o próprio mercado em que atuam.
[1] STF, ADI 7795/DF, Relator Ministro Flavio Dino, Plenário Virtual de 22 a 29 de maio de 2026.
Por Ana Frazão
Fonte: JOTA
